Oleh; Danhes Eugene Pratama
KALTENGPOS.JAWAPOS.COM-Runtuhnya rezim orde baru yang memiliki karakter sentralistik lantas membuka jalan menuju transisi ke rezim reformasi yang berusaha mengatur ulang struktur negara melalui desentralisasi.
Transformasi tata kelola pemerintahan melalui desentralisasi dimulai dengan diperkuatnya otonomi daerah, yaitu memberikan kewenangan dari pemerintahan yang sebelumnya terpusat di pemerintah pusat, untuk didistribusikan ke pemerintah daerah terutama kabupaten/kota.
Disahkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 menjadi awal berjalannya otonomi daerah pada era reformasi yang pada akhirnya pemberian otonomi yang luas kepada daerah turut mendorong berbagai daerah untuk memekarkan diri membentuk apa yang disebut sebagai Daerah Otonom Baru (DOB).
Pemekaran wilayah sendiri berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 didefinisikan sebagai pemecahan ataupun penggabungan Daerah Provinsi atau Daerah Kabupaten/kota menjadi dua atau lebih daerah baru.
Ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 disahkan, antusiasme daerah untuk memekarkan diri semakin besar, sehingga kemudian pemerintah kembali merumuskan peraturan yang mengatur secara khusus mengenai pemekaran wilayah dengan disahkannya Peraturan Pemerintah Nomor 129 Tahun 2000 tentang Pemekaran Daerah yang selanjutnya aturan ini mengalami perubahan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah secara lebih detil.
Fitriani, Hofman, dan Kaiser (2005) mendokumentasikan bahwa jumlah kabupaten dan kota meningkat dari 292 sebelum desentralisasi menjadi 434 pada akhir 2004, sebuah pertumbuhan sebesar 50% hanya dalam 5 tahun pertama, maka tidak mengherankan pemekaran daerah menjadi salah satu isu yang terus bergulir sejak era reformasi.
Antusiasme terhadap pemekaran daerah ini pun hadir karena pemekaran dianggap menjadi solusi cepat untuk keluar dari keterpinggiran. Melalui Daerah Otonom Baru, harapannya daerah yang jauh dari pusat pemerintahan provinsi dapat merasakan responsifnya pelayanan publik, pembangunan infrastruktur yang lebih cepat serta potensi sumber daya lokal yang lebih terkelola.
Semangat reformasi melalui antusiasme dalam pemekaran wilayah ini pun tak luput juga menjangkiti masyarakat wilayah Kabupaten Kotawaringin Timur, Kotawaringin Barat, Seruyan, Sukamara dan Lamandau Provinsi Kalimantan Tengah yang ingin memekarkan diri menjadi Provinsi Kotawarigin Raya yang kemudian menjadi fokus dalam tulisan ini.
Keinginan untuk memekarkan diri menjadi Provinsi Kotawaringin Raya telah ada dan terus menjadi isu yang bergulir sejak tahun 2006 silam.
Jarak jauh antar Kabupaten dengan ibukota Provinsi yang berindikasi lambannya pembangunan, potensi 3 sektor pendapatan unggulan serta fakta bahwa 5 Kabupaten yang diwacanakan untuk dimekarkan menjadi calon Provinsi Kotawaringin Raya merupakan 5 Kabupaten penyumbang APBD terbesar di Kalimantan Tengah mendorong diskursus tentang pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya terus bergulir.
Pada tahun 2009, wacana ini sempat tertunda melalui moratorium pemekaran yang diberlakukan oleh pemerintah pusat, namun demikian wacana pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya tidak pernah benar-benar padam dan terus direproduksi.
Bentuk keseriusan dalam mewujudkan pemekaran provinsi ini terlihat dari terbentuknya Badan Persiapan Pembentukan Provinsi Kotawaringin (BP3K) pada tahun 2016 serta adanya inisiasi pembentukan organisasi Presidium Daerah Persiapan Pemekaran Kotawaringin (DP2K) pada tahun 2019 yang ditujukkan untuk melakukan percepatan pemebentukan Provinsi Kotawaringin Raya.
Puncaknya pada tahun 2023 Wakil Presiden Ma’ruf Amin sempat menyinggung terkait luasnya wilayah Kalimantan Tengah dan perlunya diadakan pemekaran serta peran gubernur saat itu H. Sugianto Sabran yang menyampaikan urgensi untuk pemekaran wilayah Kalimantan Tengah untuk dijadikan Daerah Otonom Baru memberi peluang untuk merealisasikan pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya yang telah lama digaungkan (Wati et al., 2024).
Namun sebelum berbicara lebih jauh tentang wacana pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya, kita perlu membaca kembali dua narasi yang bertentangan tentang pemekaran itu sendiri.
Di satu sisi pemekaran menjadi suatu kebutuhan yang mendesak: jarak terlalu jauh dari ibukota provinsi, pelayanan publik yang lambat serta potensi daerah yang terlalu besar untuk terus dikelola di Palangka Raya.
Di sisi yang lain, jejak historis mengingatkan kita bahwa mayoritas daerah hasil pemekaran gagal mandiri secara fiskal dan berakhir sebagai beban baru bagi anggaran negara. Maka demikian, muncul pertanyaan mendasar: apakah pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya adalah sebuah paradoks ataukah ia sebuah keniscayaan?
Tulisan ini berusaha menjawab bahwa wacana pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya menjadi suatu keniscayaan namun secara bersamaan turut menghadirkan paradoks.
Untuk melihat hal tersebut, kita perlu memahami bahwa desentralisasi bekerja bukan sekadar kebijakan administratif belaka namun sebagaimana desentralisasi bekerja dalam praktik kekuasaan.
Pemekaran mejadi suatu keniscayaan karena desentralisasi turut menghadirkan desentralisasi fiscal didalamnya.
Sejak berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, pembentukan daerah otonom baru secara otomatis menghasilkan alokasi Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, dan Dana Bagi Hasil tersendiri yang terpisah dari daerah induk.
Detail teknis ini menjadi salah satu faktor bagaimana kemudian wacana pemekaran menjadi antusiasme di berbagai daerah.
Alokasi dana yang muncul dari pembentukan daerah otonom baru tentu menjadi fondasi insentif yang kuat bagi daerah untuk mengelola sumber daya yang ada.
Bagi wilayah di Kotawaringin Raya yang memiliki 3 sektor pendapatan unggulan yaitu pertanian, perkebunan, dan perikanan, serta dana bagi hasil sumber daya alam tentunya selama ini masuk ke kas Provinsi Kalimantan Tengah dan bernilai signifikan.
Jika kemudian provinsi baru terbentuk, alur fiskal akan berubah sepenuhnya di mana dana bagi hasil akan langsung mengalir ke pemerintahan baru tanpa harus berbagi dengan kepentingan lain dalam provinsi induk yang jauh lebih besar dan kompleks.
Pemerintahan baru akan memiliki kewenangan lebih luas dalam mengelola fiskal sesuai dengan kepentingan dan kebutuhannya.
Dalam logika ini, maka moratorium pemekaran yang diberlakukan pemerintah pusat sejak 2009 hanya bersifat menunda bukan kemudian menghapus tekanan pemekaran daerah dari insentif struktural yang dihasilkan.
Selama skema fiskal desentralisasi Indonesia tidak berubah, dan selama kewenangan tata kelola berada di tangan kepala daerah yang dihasilkan dari biaya kontestasi pilkada yang besar, maka elit lokal akan senantiasa membutuhkan arena kekuasaan yang lebih kecil dan dorongan untuk memekarkan daerah tidak akan pernah benar-benar padam dan senantiasa menjadi suatu keniscayaan.
Pemekaran tidak sekadar lahir dari aspirasi masyarakat, ia juga didoring oleh insentif fiscal yang melekat pada desain desentralisasi di Indonesia.
Pada kondisi inilah, pemekaran yang menjadi suatu keniscayaan turut membawa paradoks didalamnya. Fitrani et. al (2005) dalam tulisannya menemukan bahwa gelombang pembentukan daerah otonom baru pada akhirnya lebih banyak mencerminkan kepentingan elit birokrasi dan politik lokal ketimbang kebutuhan masyarakat.
Mereka yang paling vokal dalam mendorong pemekaran pada umumnya adalah mereka yang memiliki kepentingan dalam terjadinya konfigurasi pemerintahan baru sebagai hasil dari pemekaran: politisi yang mengincar jabatan gubernur baru, pengusaha yang mengincar kewenangan perizinan baru dan jaringan birokrat yang mengincar jabatan struktural baru dalam aparatur provinsi yang baru terbentuk.
Dalam kacamata ekonomi-politik, fenomena ini relevan dengan konsep yang dijelaskan Krueger (1974) yaitu rent-seeking yang dapat dipahami sebagai kompetisi untuk memperoleh keuntungan yang berasal dari akses terhadap kekuasaan pemerintah, kebijakan dan bukan semata dari aktivitas produktif semata (Krueger, 1974).
Pemekaran Kotawaringin Raya, seperti halnya semua wacana pemekaran di Indonesia hadir dengan legitimasi akan pemerintahan yang lebih dekat dengan rakyat, pembangunan yang lebih merata serta identitas lokal yang lebih terwakili.
Harapan tersebut tidak sepenuhnya kosong, ada aspirasi yang sungguh hidup di dalamnya, namun yang menjadi persoalan adalah ketika pemekaran dijalankan terutama oleh logika rente elit, maka harapan tersebut akan sulit diwujudkan.
Pemekaran pada akhirnya menjadi reproduksi arena baru bagi elit lokal untuk mengakumulasi kapital, mengkooptasi kebijakan yang ada sehingga pada akhirnya daerah otonom baru tidak menghasilkan pelayanan publik yang lebih baik.
Ia lebih mungkin menghasilkan birokrasi baru yang semakin mahal, jabatan-jabatan baru yang menjadi ajang bagi-bagi kekuasaan dan beban anggaran baru bagi APBN ketika daerah baru tidak dapat mencapai kemandirian fiskal. Rekam jejak pemekaran di Indonesia memberikan peringatan serius dalam hal ini.
Hasil evaluasi dari Kementrian Dalam Negeri menunjukkan bahwa hanya 22 persen daerah pemekaran yang berhasil dan 78 persen sisanya gagal (Tenrini, 2013). Evaluasi yang pernah dilakukan oleh Badan Perencanaan Pembangunan Nasional dan UNDP (2008) pun pernah merilis evaluasi yang menunjukkan bahwa sebagian besar daerah hasil pemekaran memiliki kapasitas fiskal yang sangat rendah dan sangat bergantung pada transfer pusat.
Kotawaringin raya boleh jadi memiliki keunggulan komparatif berupa kekayaan sumber daya alam yang bisa menjadi basis penyokong PAD, namun keunggulan tersebut juga menjadi sumber godaan terbesar ketika tidak dikawal dengan aturan yang ketat menjadi sumber terbesar bagi elit yang ingin mengontrolnya secara lebih eksklusif.
Tulisan ini sampai pada kesimpulan untuk tidak berusaha menolak wacana pemekaran namun juga bukan pula mendukungnya tanpa syarat.
Pertanyaan terkait pemekaran tidak cukup berhenti pada pertanyaan layak atau tidak layak, melainkan perlu dibangun wacana kritis tentang siapa yang mendorong, atas nama siapa dan dengan mekanisme akuntabilitas seperti apa pemekaran hendak dijalankan? Jika wacana pemekaran Kotawaringin Raya berangkat dari kebutuhan akan mensejahterakan rakyat, maka ia harus bisa menjawab perntanyaan-pertanyaan itu dengan tata kelola yang akuntabel dan konkret.
Jika tidak bisa maka kita perlu kritis terhadap apa yang sedang bekerja di baliknya bukan berangkat dari aspirasi kolektif namun sekedar kalkulasi elit.
Pada akhirnya, akankah terwujud pemekaran Provinsi Kotawaringin Raya bergantung pada konfigurasi politik di tingkat lokal dan nasional pada satu titik waktu tertentu. Keniscayaan akan pemekaran akan lahir tidak semata dari kebutuhan publik, melainkan lahir dari logika kekuasaan.(*)
*Penulis adalah mahasiswa Magister Politik dan Pemerintahan Universitas Gadjah Mada
Editor : Agus Pramono